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村民自治权利:现状、问题、对策——对自全国30个村的调查

日期: 2019-07-26
浏览次数: 224
来源: 法治社会2018年06期
作者: 徐德刚 陈岚
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发布日期: 2019-07-26

要:村民自治权利行使关系社会主义法治国家建设进程。但目前在村民民主自治进程中, 依然存在民主选举不规范、民主决策欠全面、民主管理欠透明、民主监督欠力度等问题, 这些问题与村民自治法律制度不完善、宗族势力渗透、村民自治基础薄弱、消极思想观念的束缚紧密相关。对此, 本文从村民自治立法、执法、守法、实施环境四个方面提出了相应改进措施, 以期促进《村民委员会组织法》更好实施与村民自治权利落实。

一、村民自治权利的行使现状与成效

村民自治, 这一提法早在1982年我国修订颁布《宪法》时就已出现, 宪法规定“村民委员会是基层群众自治性组织”, 即广大农民群众直接行使民主权利, 依法办理自己的事情, 实行自我管理、自我教育、自我服务。基层群众自治制度由此成为一项基本政治制度, 其核心内容是“四个民主”, 即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。1与此相应, 村民自治权就包含了选举权、决策权、管理权和监督权。村民自治权从权利来源上看, 是宪法法律赋予村民自治主体的一种权利。为确保这一权利实现, 1998年国家颁布《村民委员会组织法》, 迄今, 村民自治制度化建设走过了20年历程, 村民的自治权利得到了一定程度的保障, 农村基层民主政治建设也取得了显著成就。

近年来, 不少学者潜心这一领域的研究, 产生了不少成果。有的学者肯定了村民自治法实施后的成效, 如张厚安认为村民自治经过近二十多年的发展, 产生了重大意义, 拉开了中国政治体制改革的序幕, 是中国农村基层民主建设的必由之路。2吴理财认为村民自治是国家政权在乡村社会重建的一种方式, 通过村民自治实现了乡村社会的有效治理和整合。3也有的学者分析了村民自治中的问题, 如卢福营研究得出随着农村经济社会的变迁, 现阶段的村民自治面临着农村社会异质化, 村庄“分枝化”以及农村公共服务发展等新情况的挑战。4马宝成也指出了乡村治理问题表现在“三项制度”和“四个民主”的推进过程中。5还有的学者基于比较等角度, 对村民自治法的实施提出了不少建议, 如孟大川、张为波提出要建立健全农村基层民主的法律制度是基层民主生动实践的客观要求。6张晓山则认为要界定农村集体经济组织和成员资格, 培育各种类型的社会组织来接受乡镇与行政村组织的一些功能, 积极探索将自治功能下沉到村民小组或自然村一级, 用新的农村基层治理机制来理顺各方面的利益关系。7这些研究无疑有助于村民自治理论研究的深化, 也有助于实际操作的深入。

为更好了解村民自治权利行使现状, 找准村民自治权利行使中的问题, 为推进基层群众自治工作建言献策, 我们围绕“村民自治权利行使现状与对策研究”这一主题, 对四川、甘肃、广西、云南、新疆、江西、内蒙古、重庆、广东等省 (自治区、直辖市) 的三十个村进行了一次专题调查。本次调查以问卷调查和访谈形式展开, 面向不同年龄和不同文化程度的村民与村干部群体, 共发放问卷1100份, 回收有效问卷1047份, 访谈对象近500人。

调查发现, 农村基层民主政治建设取得重大进展, 主要体现在以下五个方面:第一, 各省、直辖市、自治区都陆续制定和颁布了相应的《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》, 有的省份还制定了相应的条例, 例如四川省的《四川省村民委员会选举条例》以及《四川省村务公开条例》。第二, 95%以上的村基层组织按照《村民委员会组织法》进行了换届选举, 依法组成了村委会, 选举的民主化程度不断提高。第三, 法律规定的村规民约、村民会议、村民代表大会和村务公开制度等自治制度, 都得到了不同程度的落实, 很多村基层组织还设立了监督委员会等形式的监督机构。第四, 党和国家对村民自治制度和乡村振兴战略实施给予了高度重视, 采取了有力措施。在我们调查的村基层组织中, 都设有驻村干部, 驻村干部年纪轻, 文化程度较高, 对村务工作富有热情, 敢于吃苦, 乐于奉献, 并且他们对《村民委员会组织法》和国家相关政策更加了解, 对村民自治制度的落实起到了很大的推进作用。第五, 村民自治基础和条件不断改善。由于政府对民生问题的关注度不断提高, 对农村的建设力度加大, 惠民补贴政策增多, 农村基础设施建设也在不断加快和完善, 为村民自治奠定良好物质基础。总体来说, 《村民委员会组织法》得到了不同程度的贯彻和落实, 村民自治也正朝着积极健康的方向发展。但是, 在村民自治制度的发展过程中, 农村基层组织建设仍然存在许多问题, 村民自治权利的行使与保障也有待进一步提高。

二、村民自治权利行使存在的主要问题

找准问题是解决问题的重要前提。通过调查, 我们发现村民自治权利行使在取得重大进步的同时, 也存在着不容忽视的问题。

(一) 民主选举欠规范

民主选举权的行使是村民参与村民自治的首要环节, 在理论上是村民其他自治权行使的起点。但调查发现, 拉选票、贿选、指定候选人等影响选举公平、公正、公开的情况依然存在。

1:村民选举中存在的问题

村民自治权利:现状、问题、对策——对自全国30个村的调查 

从表1可以看出, 超过一半的村自治组织在民主选举中仍然不同程度存在贿选、指定或委任候选人、村民积极性不高等问题, 没有问题仅占14.42%, 回答“不了解”的多是从未参与过本村村民委员会选举的村民。国家在2010年修订的《村民委员会组织法》中新增了第十七条, 该条明确规定了对不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权, 破坏村民委员会选举的行为, 村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报。可是在调查中我们了解到, 多数村民表示不知道法定的救济途径, 而有的村民即使知道可以向上级政府有关部门举报, 也不愿主动揭发。一方面是因为这种不正当选举对自身的影响不大, 不愿意花费时间和精力向上级部门举报;另一方面是因为村民害怕举报会招致报复, 损害自己以后的利益。久之, 村民就习惯了这种不正当选举现象, 甚至有少部分村民借此从中获利。

选举的不规范主要体现在以下三个方面:第一, 选举开始前存在贿选和拉选票现象。部分候选人会去持有选票较多的村民家里, 通过联络感情或者承诺为其办事来换取选票, 甚至直接用金钱“买”票。第二, 选举过程不合法。一是参与选举的人员组成不合法, 大多数村在换届选举时, 村民或因忙于劳作, 或因对此不感兴趣, 每家只会派一到两个代表前去参与选举, 选举参与度不够。二是对于外出务工人员, 他们不知道自己村的换届选举情况, 家人没有通知, 同时也无意了解, 对村民自治持冷漠态度。《村民委员会组织法》第十三条规定村民委员会选举前, 应当对下列人员进行登记, 列入参加选举的村民名单: (一) 8户籍在本村并且在本村居住的村民; (二) 9户籍在本村, 不在本村居住, 本人表示参加选举的村民; (三) 10户籍不在本村, 在本村居住一年以上, 本人申请参加选举, 并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。但多数村委会在组织选举时的做法并不符合上述法律规定, 没有登记参加选举的名单。三是发放选票不合理, 主持换届选举的干部只给到场的村民发放选票, 对于登记参加选举却在选举期间外出或其他原因不能参加投票的村民选票, 有的村干部会在没有任何委托的情况下直接代为填写, 此行为违反了《村民委员会组织法》第十五条关于委托投票的规定。第三, 村民参与选举的积极性不高, 对选举结果的关注度低。法律规定选举结果应当当场公布, 而多数村民在写完选票后就离场, 并没有等到计票环节结束和选举结果公开。即使后期选举结果在公告栏或者广播上公布, 村民们对选举结果依旧漠不关心。调查发现, 选举时村民的参与度与村干部的重视度成正比, 村民的参与度越高, 村干部的重视度也就越高;参与的人越少, 重视度也就越低。可见, 村干部的领导素质和村民的凝聚力、集体意识对整个村的社会主义民主政治建设和经济发展都有着重要的作用, 直接影响村干部选举的规范性。

(二) 民主决策欠全面

民主决策权是村民参与村民自治的核心权利, 关涉到村民的知情权、参与权、财产权等诸多权益。村民参与民主决策的一个重要途径就是村民会议和村民代表会议。《村民委员会组织法》第二十四条明确规定了应当由村民会议决定的事项, 包括误工补贴、征地补偿、宅基地使用、经济项目立项承包、土地承包等九方面内容。从表2可以看出, 通过召开村民会议方式决策村内重大事项的村不到一半, 由村委会内部决定的占36.49%, 乡政府干预决定的也接近10%。由此不难看出, 不少村委会尚未正确认识到自己在村民自治中所处的地位和承担的责任及义务, 认为村民自治权行使的主体就是村委会, 因之, 民主决策就变成了村委会决策。同时, 调查发现的一个不争事实是, 不少地方的乡镇政府与村委会二者之间依然保持着一种实际上的行政领导关系。11乡镇政府对村民自治活动不断干预, 导致村委会难以召开村民会议和村民代表大会实现对村内事务的民主决策。

2:本村重大事项的决策方式

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民主决策是村民自治的核心, 实现民主决策是保证村民有效自治的前提。12民主决策的运行受阻, 不仅将损害到村民的决策权, 同时也会直接影响到村民的切身利益, 这一权利行使不当, 将会直接导致村民越级上访甚至发生群体性事件。

(三) 民主管理欠透明

民主管理权是村民自治权的重要体现, 其基本要求是村务管理必须公开透明。《村民委员会组织法》第三十条规定了村委会应当及时公布的事项, 以接受村民的监督。村务公开是保障村民知情权的基本途径, 是增强村委会“公信力”的制度, 更是村民参与民主管理与民主监督的重要保障。调查表明, 部分村委民主管理欠透明, 这一问题首先体现在村务公开不够。

3:本村村务公开的程度

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从表3可知, 认为本村村务公开透明的村民仅占15.47%, 认为只公开部分村务的村民比例超过一半, 认为不公开的人数比例也达到了17.48%。调查发现, 村务公开程度不高主要体现在如下方面:第一, 村务公开的条件设施不完善。多数村都是通过广播和公告栏进行村务公开, 但广播覆盖范围小, 公告栏也只是设在村委会办公室, 致使公开范围受限;第二, 村务公开的内容不全面、不及时。公开的内容多是村委会工作职责、国家政策等, 对村内财务等村民切实关心和组织法规定应该公开的事项涉及不多, 且内容更新不及时;第三, 村民对村务公开的关注度不够。一方面是村民对村务公开制度以及应当公开的内容和形式不了解, 另一方面是村委会对村务公开不重视, 使得村民民主管理权流于形式。

其次, 村规民约流于形式。村规民约是一个村组织民主管理规范化的重要体现。苏力认为“在中国的法治追求中, 也许最重要的并不是复制西方的法律制度, 而是重视中国社会那些起作用的, 也许并不起眼的习惯、惯例。”13而村规民约源于乡土社会, 因地制宜, 应是结合本村的习惯且得到村民普遍认可的一种契约式规范。但如果村规民约只是形式化的样本, 其作用与价值也必定大打折扣。

4:本村是否有村规民约

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按《村民委员会组织法》第二十七条的规定, 村基层组织可以召开村民会议制定和修改村民自治章程和村规民约。从表4可以看出, 制定有村规民约的村在一半以上, 达52.24%, 没有制定的占28.18%。从访谈中我们了解到, 就村规民约的作用而言, 80%以上的村民对本村的村规民约并不了解, 认为村务管理也没有按照村规民约组织实施, 村规民约形同虚设。在我们查阅的村规民约中, 其内容多为法律条文的罗列与汇总, 具有可操作性的详细规定甚少。当我们问及村干部制定村规民约的目的时, 多数村干部的回答是应付上级部门的检查。如此制定的村规民约, 自然难以在村民自治中发挥作用。

(四) 民主监督欠力度

民主监督是监督和约束村委会工作的重要制度, 村民的民主监督是对村委会工作最直接的监督形式。从目前“四个民主”在基层的运行情况看, 民主监督是最薄弱的环节。14民主监督存在的问题, 首先是监督机制不健全。《村民委员会组织法》第三十二条规定, 村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构。从表5的数据可以看出, 就监督机构而言, 多数村基层组织建立有监督委员会等形式的监督机构, 但仍有接近20%的村没有设立。且大部分村民表示, 监督委员会极少列席村民委员会会议, 委员会成员也只是挂名, 具体监督内容不明确, 监督机构也只是表面文章, 并没有发挥到实际监督作用。

5:本村是否有建立监督委员会等监督机构

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其次是村民监督权行使不充分。《村民委员会组织法》对村民监督权的直接规定主要体现在对村务的监督, 由于村务公开制度落实不到位, 村民对村务公开的监督自然也得不到落实。此外, 《村民委员会组织法》第三十三条规定村民会议和村民代表会议对村委成员的履职情况进行评议, 村委会成员连续两次被评议为不称职的, 其职务终止。但60%的村民表示自己从未参加村民会议和村民代表会议进行民主评议活动。因此, 如何通过强化民主监督来保证公共利益能够真正惠及每个成员, 是村民自治迫切需要解决的问题。15

三、村民自治权利行使存在问题的原因

任何问题的存在, 都有其主客观原因。基于实地调查, 我们认为产生问题的原因是多方面的, 主要体现在下述几方面。

(一) 村民自治法律制度的缺陷

第一, 《村民委员会组织法》自身的缺陷。虽然2010年10月新修订的《村民委员会组织法》正式通过, 对村民自治中出现的问题作了诸多有针对性的规定, 但是该法的有些条文内容依然是原则性的规范, 针对性不够, 可操作性弱, 这些缺陷使得其在实施过程中的实际规范作用并不明显。如第十七条规定了“村民可以举报暴力、威胁、欺骗、贿赂等不正当妨害村民行使选举权、被选举权, 破坏村民委员会选举的行为, 乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”。但在实践中, 由于一是村民主观认为有关部门会“官官相护”, 难以举报;二是调查取证、质证难度大, 加上处罚不明确, 导致对此种违规违法现象难以实质打击。第二, 相关的法律法规不健全。在我国目前既有的法律中, 除了《宪法》《村民委员会组织法》规定的基本原则和制度之外, 其余地方制定的实施办法、地方性法规一般是对《村民委员会组织法》的照搬, 可实施性依旧不强。由于《村民委员会组织法》本身的缺陷加上缺少普法宣传教育, 导致村民对组织法的了解甚少。从表6中可以看出, 尽管《村民委员会组织法》已经走过了20年的历程, 但尚未完全走进每位村民的意识中, 对组织法非常了解的仅占13.66%, 一般了解的占43.46%, 不了解的占到了42.88%, 回答一般了解的村民大多也只是知道我国有这样一部法律, 对该法制定的目的和内容并不了解, 在参与村民自治活动中, 普遍表示是听从村委会的安排。可见, 立法不完善是导致权利行使受阻的重要原因。

6:对村民自治法实施情况的了解程度

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(二) 宗族势力的影响

不同于城市人口的分散性与流动性, 在中国农村, 村民深深的扎根在这片土地上, 形成“熟人社会”亦或是“半熟人社会”, 宗族势力的存在基础也即是在于此。16具有同一姓氏的人普遍聚居在一个村落里, 有的姓氏还会有一个共同的宗祠, 血缘关系、族缘关系、亲缘关系构成了农村的基本社会关系, 也影响着基层民主政治。调查发现, 宗族势力渗透在村民自治权利行使的各个方面。首先, 直接影响民主选举。一方面, 大姓宗族人数多, 选票占据明显优势, 在我们调查的村落中, 有90%的村干部都是来自本村的大姓宗族。另一方面, 若同时存在两个或两个以上的大宗族时, 各族为维护本族利益, 在选举时会进行不正当竞争, 破坏选举, 假若某大姓宗族的人没有被选上, 该宗族也会依靠宗族势力阻碍村委会工作的开展和进行。其次, 影响民主决策和民主管理。宗族势力通过村委会选举使得本族人员成为村委会成员, 直接影响和制约村委会工作, 导致偏袒、维护本族利益, 在民主决策与民主管理时, 村干部往往会作出有利于本族利益的决定。比如, 在惠农补贴发放、支农资金和项目管理使用中的虚报冒领、挤占挪用、贪污私分、低效浪费问题就时有发生。17在我们走访调查中, 很多村民都表示在评选低保户时都是村干部定, 结果有些并不符合低保户条件的村民由于和村干部是同一宗族而入选, 而有些明明符合低保条件的贫困户却被挡在低保资格门外。宗族势力的渗透破坏着村民自治秩序, 剥夺了部分村民的民主权利, 限制了村民正常行使村民自治权利、正常履行自治义务等的基层民主活动, 也阻碍了农村基层民主化进程。18

(三) 村民自治物质基础薄弱

经济基础决定上层建筑, 农村物质条件的相对落后, 给村民自治带来了一系列不利影响。首先, 农村经济发展落后影响村民政治参与。政治参与与经济发展一般呈正比的关系, 经济发展水平越高, 村民政治参与意识越强, 政治活动参与度就越高。目前, 我国大多数偏远农村经济发展相对落后, 村民迫于生计, 一心追求个人经济利益, 对于村民自治工作持冷漠态度, 政治参与感不强。其次, 基础设施有待进一步完善。近年来, 随着农村振兴战略实施, 农村基础设施不断完善, 在我们调查的三十个村中, 有的村公共基础设施非常完善, 村委会办公室、学校、路灯、娱乐等各项设施较完善, 给村民带来了极大的便利, 这样的村往往自治程度较高, 发展势头良好。但是由于地域、自然环境等各种因素的影响, 在一些偏远的村, 有的村委会办公室设立在一所破旧的小学里, 村道公路也没有修通, 公告栏、广播等设施极不完善。调查发现, 农村资源存在分配不均现象, 越是靠近乡镇或道路主干线的村发展得越好, 享受的惠农惠民政策越多, 而位置偏远、交通闭塞的村落相较而言欠缺良好的发展条件。最后, 乡村人口的逐步外流, 使得传统的乡村社会结构开始解组。19在推进城乡一体化的进程中, 随着经济社会的快速发展, 城乡、地区之间人口流动日益频繁。20留在村内的青壮年要么外出打工要么迁入城镇, 致使农村人口年龄比例分布失衡, 参与村民自治的人才力量缺失。

(四) 消极思想观念的束缚

消极思想观念是束缚村民行使自治权力的内在因素。自古以来, 在自给自足小农经济的社会背景下, 农民以小生产者的地位生存, “与世无争”“无争无为”的传统文化观念;“官本位”“自上而下”“礼俗重于法治”的传统政治观念;以及“对人不对事”“随大流”的社会心理在村民心中根深蒂固, 21束缚其思想解放, 影响其参政意识以及法治观念的形成发展。其次, 我国城镇与农村的教育水平差距较大, 农村教育资源匮乏, 村民受文化教育程度低。在我们走访的村落中, 有很多乡村小学教育设施极为简陋, 师资力量明显不足。而接受了良好教育的村民大多走出农村定居城市, 导致农村“空壳化”趋势越来越明显, 留下来的多为老人和小孩以及接受教育少、文化程度低的青壮年村民, 这部分村民视野较窄, 民主法制意识薄弱, 政治参与积极性不高。这一状况使得村民自治的主导权在一定程度上掌握在了村民眼中“德高望重”的人手中。从表7可以看出, 当涉及到村内纠纷时, 仍有38.01%的人愿意找村内有威望的人解决, 而不愿意寻求法律途径化解。这种导源于自然经济的消极文化束缚着村民的民主思想, 削弱了村民政治参与意识, 并进而内化为一种消极行为, 致使村民不愿意行使村民自治权利和参与民主自治活动。而这种传统文化又因乡村的封闭和教育资源的匮乏对村民影响深远。

7:发生纠纷找村内有威望的人解决

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注:表中“0”表示没有选择此项, “1”表示选择了此项。

四、落实村民自治权利的对策

针对上述问题和原因, 我们认为必须对症下药、多管齐下、软硬兼施, 才能收事半功倍之效。

(一) 转变立法观念, 健全法治体系

党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的战略目标, 第一次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。党的十八大后又把依法治国纳入“四个全面”战略之一, 深刻昭示了我党治国理念与方式的全面变化与进步。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求, 依法治国理念应贯穿在我们各项工作全过程中。要加强基层法治建设对农村地区五位一体布局建设的引领规范作用, 就必须充分发挥《村民委员会组织法》等法律法规的规范作用。首先, 树立服务大局、服务基层的观念, 完善《村民委员会组织法》, 增强可行性和可操作性, 进一步明确实施方式、执法形式、违法后果;其次, 发挥中央和地方两个积极性, 推动地方立法。为确保村民自治权利的行使, 享有相应地方立法权的部门应当积极进行实地调研, 根据本地村民自治具体实际情况, 结合《村民委员会组织法》和相关政策, 在遵循上位法规定和精神的前提下, 注重完善村务公开立法和村民自治领域的其他立法, 真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究;最后, 在立法过程中注意加强基层法治项目建设, 注重工作重心下移。加快推进法治强村工程, 着力培育依法治村各项典型, 依法规范村民代表议事规则, 全力铺开村民法治议事大厅建设, 实行依法自治和“还权于民”, 以此推动基层民主有效运行。

(二) 加大执法监督力度, 纠正违法现象

加强对村委会行使各项职能的监督, 这是权力性质使然, 也是广大村民的集体心声。在我们的调查中, 有810人认为应“建立强有力的监督委员会来促进村委会履职”, 占调查总人数的77%, 可见村民对监督机制真正发挥监督作用的期待。具体到村民自治的相关环节, 如在民主选举中, 提高选举的透明度和民主性, 依法及时处罚拉票贿选等破坏选举民主性的不正当行为;在民主决策中, 加强对村民会议和村民代表会议的监督, 真正做到民主决策;在民主管理中, 加强农村基础设施建设, 增强村务公开透明度, 制定真正规范化民主化实效化的村规民约;在民主监督中, 建立健全村民监督委员会等形式的有效监督机构, 明确监督委员会的监督内容与职责, 制定切实可行的监督措施, 真正发挥监督委员会的作用, 加强对村务的过程监督。一方面增强村民的监督意识, 积极参与村民自治并监督各个环节, 另一方面定期召开村民会议、村民代表大会, 进行民主评议, 听取村民的反馈和意见, 并做出回答。对不认真履行自己职责的村干部予以罢免, 对违法侵犯村民自治权利和给集体经济组织造成损失的行为, 比如贿选、不合理的招商引资等, 严格追究法律责任。同时, 不断规范村委会职能, 明确村委会、村民代表大会、村民大会的权能划分, 促进村委会和党支部的分工与协调。理顺村委会与乡镇政府的关系, 明确界定镇政府与村级自治组织之间指导与协助、服务与监督的关系, 借鉴城市社区建设的经验, 划清政府和村务的边界, 明确各自的职责和职能, 建立镇政府和村级自治组织之间合作治理农村公共事务的运作机制。22发挥行政监督作用, 为村民自治权利行使构建良好的民主环境。着力建立监督委员会、财务审计小组等, 充分发挥监督委员会、乡镇政府、村民等各方面的监督作用, 完善举报、投诉、上访等监督和救济渠道。只有环环相扣, 层层落实, 才能久久为功。

(三) 开展法律宣传, 增强民主法治意识

农村仍然是我国法制宣传的薄弱环节, 也因此, 有93.79%的人支持开展法律宣传教育提高农村民主法治意识, 如表8所示。要通过播放法制宣传影片, 开展法律知识讲座等多种普法宣传活动, 以《宪法》《村民委员会组织法》宣传为中心, 同时加强农村物权、婚姻家庭与继承、义务教育等相关法律问题的普及, 增强村民对《宪法》《村民委员会组织法》的了解, 加强村民自治的法律制度教育, 让他们认识到自身角色和地位, 认识到自己的权利与义务。23以此提高村民参与村民自治的能力, 学会运用法律手段维护自己的权利, 提高村民自治权利主体的知法、懂法、守法、用法意识, 引导村民通过正当法律途径解决问题。同时, 要加强对村干部的培养培训。村干部既是村民自治的组织者, 也是参加者和落实者, 他们的民主法制意识强弱, 将直接关系到村民自治民主决策能否真正落实。24通过将村干部培训纳入农村振兴计划, 加大对村干部的组织培训力度, 提高村干部的民主法制素质, 牢固树立依法治村的理念, 树立对村民负责的观念, 养成民主习惯, 提高村干部组织村民自治的意识和能力。

8:开展法律宣传教育提高农村民主法治意识

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注:表中“0”表示没有选择此项, “1”表示选择了此项。

(四) 发展农村经济, 完善农村基础设施

因地制宜, 发展农村集体经济。政府部门与村级自治组织要各司其职, 政府部门重在加大农村基础设施建设, 营造农村经济发展的良好环境;自治组织则要苦练内功, 提高自身的造血功能, 打造好特色乡村。具体而言, 要加强农村道路建设、电信网络设施建设, 吸引与现代时势相符合的人才回流, 补足农村经济发展知识断层、人才断层的短板。挖掘地方特点, 利用农村优势, 培育农村符合现代经济需求的产业, 因地制宜发展特色农业, 生产符合大众需求的农产品, 利用大数据时代下的数据, 理性分析市场消费需求, 适时扩大产业链, 对产品进行深加工, 物尽其用, 使农产品获得效益的最大化;深入分析地方优势, 开发特色旅游产业, 在旅游胜地对外开放期间, 村委会做好宣传, 利用潜在的客户群和投资者进行招商投资, 制定互联网+模式的营销策略计划, 使农村走向多元化与产业化。在今天集体经济相对薄弱的现实背景下, 应努力寻求村民自治的外在经济支持, 在坚持公有制经济为主导、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的前提下, 积极探索有效的村民自治财政支持新机制。25鼓励有经济实力的个人、单位资助农村公益事业, 为农村经济建设提供支持, 缩小城乡差距。只有振兴农村经济, 村民经济实力极大增强, 其参政欲望和热情才会不断提高。其次, 政府要加大财政投入, 扩大农村的公共财政覆盖范围, 加强对村基层组织的硬件基础设施建设, 对公共设施应及时修补或增设, 促进资源的公平分配, 提高村民参与村务管理的积极性, 为村民自治权利的行使提供坚实的物质基础和实施环境。最后, 要加强农村基层文化软实力建设, 扎实开展村基层群众精神文明创建活动, 为村民自治权利的行使营造宽松和谐的民主环境。

作者:徐德刚 陈岚  法治社会2018年06期

 


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    2019 - 07 - 26
    摘 要:村民自治权利行使关系社会主义法治国家建设进程。但目前在村民民主自治进程中, 依然存在民主选举不规范、民主决策欠全面、民主管理欠透明、民主监督欠力度等问题, 这些问题与村民自治法律制度不完善、宗族势力渗透、村民自治基础薄弱、消极思想观念的束缚紧密相关。对此, 本文从村民自治立法、执法、守法、实施环境四个方面提出了相应改进措施, 以期促进《村民委员会组织法》更好实施与村民自治权利落实。一、村民自治权利的行使现状与成效村民自治, 这一提法早在1982年我国修订颁布《宪法》时就已出现, 宪法规定“村民委员会是基层群众自治性组织”, 即广大农民群众直接行使民主权利, 依法办理自己的事情, 实行自我管理、自我教育、自我服务。基层群众自治制度由此成为一项基本政治制度, 其核心内容是“四个民主”, 即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。1与此相应, 村民自治权就包含了选举权、决策权、管理权和监督权。村民自治权从权利来源上看, 是宪法法律赋予村民自治主体的一种权利。为确保这一权利实现, 1998年国家颁布《村民委员会组织法》, 迄今, 村民自治制度化建设走过了20年历程, 村民的自治权利得到了一定程度的保障, 农村基层民主政治建设也取得了显著成就。近年来, 不少学者潜心这一领域的研究, 产生了不少成果。有的学者肯定了村民自治法实施后的成效, 如张厚安认为村民自治经过近二十多年的发展, 产生了重大意义, 拉开了中国政治体制改革的序幕, 是中国农村基层民主建设的必由之路。2吴理财认为村民自治是国家政权在乡村社会重建的一种方式, 通过村民自治实现了乡村社会的有效治理和整合。3也有的学者分析了村民自治中的问题, 如卢福营研究得出随着农村经济社会的变迁, 现阶段的村民自治面临着农村社会异质化, 村庄“分枝化”以及农村公共服务发展等新情况的挑战。4马宝成也指出了乡村治理问题表现在“三项制...
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    2019 - 07 - 26
    1 研究背景纵观世界发展史, 在快速工业化、城镇化进程中出现的乡村衰退问题已成为全球性趋势。20世纪50年代以来, 在美国、瑞典、日本、韩国等国相继出现了乡村人口过快减少、产业岗位缺失、农村过疏、农村传统文化、伦理和秩序受到冲击等问题。根据世界银行的统计数据, 世界乡村人口占总人口比重由1960年的66.44%下降到2015年的46.16%, 降幅达30.5%。以代表世界新兴市场的金砖五国 (BRICS) 为例, 在1960—2015年间, 俄罗斯乡村人口占比减少了44%, 中国为47%, 印度为18%, 南非为34%, 而巴西乡村人口占比减少幅度更高, 达到73% (数据来自网站:https://data.worldbank.org/) 。伴随着乡村人口的大规模、快速减少, 劳动力缺失、农业效益低下、市场萎缩、公共服务短缺等问题日益显现, 严重制约了乡村地区的可持续发展能力, 亟需重视乡村振兴。作为一个有机体, 城市与乡村以劳动力、原材料、资金和信息等要素在两者间的流动与集聚为基础而紧密联系在一起, 两者只有共同发展, 才能相互支撑。20世纪70年代以推进逆城市化, 实现乡村振兴为目的的乡村复兴运动 (rural renaissance) 率先在一些发达国家兴起, 通过规划、政府投资、政策补贴等方式鼓励城市富裕阶层回归并享受乡村田园生活。美国、英国、新西兰、瑞典、西班牙等国相继经历了乡村复兴运动, 促进了乡村地区人口增长。然而, 由乡村复兴运动所产生的逆城市化现象多发生在城市近郊地区, 这是城市富裕群体为了享受乡村田园生活并同时保留城市工作机会做出的选择, 这也导致美国的纽约、波士顿、费城等城市郊区人口增长速度一度超过了中心城区。那些远离城区、地处偏远的乡村地区由于青壮年劳动力持续减少而变得日趋萧条, 致使公共服务供给不足, 基础设施破败不堪, 一些重要岗位如教师、医生后...
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    2019 - 07 - 19
    近年来,发展休闲农业和乡村旅游已经成为我省农村发展、农业转型、农民致富的重要途径。为贯彻落实2018年中央一号文件精神,实施乡村振兴战略,建设一批实施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇等休闲农业和乡村旅游精品工程,提出以下几项工作举措:   一、政策规范  认真研究吃透中央一号文件精神,放大乡村振兴战略格局,将休闲农业和乡村旅游打造成特色旅游目的地。研究制定《山西省休闲农业和乡村旅游践行“乡村振兴”战略指导意见》,《山西省休闲农业术语、符号规范》《山西省农家乐实施与服务规范》、《山西省休闲农庄建设规范》、《山西省休闲农业与乡村旅游星级企业(园区)评定标准》等。申请休闲农业发展专项资金预算,出台相应的奖励扶持政策,调动产业投资者和运营者积极性,引导各地市规范、有序、稳步推进休闲农业和乡村旅游工作,营造良好发展环境,因地制宜,开发休闲农业产品,延长产业链,促进农村一二三产业深度融合,推动农业供给侧结构改革。  二、产业带动  无论是2017年中央一号文件提出的“田园综合体”概念,还是2018年提出的“乡村振兴”战略,都离不开“产业”两字,那么发展休闲农业和乡村旅游同样需要产业支撑,只有产业的蓬勃发展才能带来农村经济的繁荣。我省休闲农业和乡村旅游的发展要以“一园一产业”、“一村一产业”为主抓手,因地制宜地培植培育特色产业,发挥特色产业在休闲农业和乡村旅游发展中的基础作用。  三、示范引领。  充分发挥国家级休闲农业和乡村旅游示范市、示范县、示范点的示范带动作用,在全省现有的休闲农业和乡村旅游重点项目中选择10家资源特色明显,且有一定经济实力的项目,集中一年的时间重点打造,专项扶持,力求在2018年底成为当地的爆点项目,以此树立标杆,激发行业的发展热情。推选出的这些重点项目单位要能够紧紧围绕当地农业生产过程、农民劳动生活、农村乡土人情开发休闲产品,...
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    2019 - 07 - 19
    2035年我国基本实现现代化时,农业也要基本实现现代化,否则国家现代化不但缺乏有力支撑,同时也不完整。未来20年我国农业现代化的重要任务是实现小农户生产经营现代化,新时代现代农业发展新动能的构建应当直接指向破解小农户农业生产现代化困局。实践证明,加快发展农业生产性服务业,大力推进农业生产托管,是解决这一问题的重要路径。  小农户发展现代农业的主要困难和路径选择  党的十九大报告指出,“巩固和完善农村基本经营制度……保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,进一步坚实了我国现代农业发展的制度基础,维护了农民群众发展现代农业的主体地位。可以预见,在相当长的时期内,以小农户为主的家庭经营仍是我国农业的基本经营方式。  从国际经验看,以日韩为代表的东亚小农经营模式能够兼容现代农业发展,但其前提是建立起有效的资本、技术和管理等现代要素与小农户的联接机制。在日本和韩国,这个联接机制主要由农协系统承担。事实上,现代农业是一个社会化大生产过程,即使是以法德为代表的欧洲中等规模农场经营模式和以美国为代表的大规模农场经营模式,都离不开农业社会化服务的有力支撑。  我国小农户发展现代农业必须解决以下问题:一是小农户如何对接社会化大生产;二是小农户如何对接资本、技术和管理等现代要素;三是如何让小农户具有实现上述对接的积极性。改革开放近40年来,上述三个问题的时空条件发生了很大的变化,一个最主要的变化就是我国农业正在实现以人力畜力为主时代向以机械化为主时代的转变,推动这一进程的主要力量是农业劳动力短缺、老龄化、兼业化和农业劳动力机会成本不断上升以及农业资本、装备和技术能力提升,例如有时候农民打一天工比种一亩小麦赚得更多。与此同时,随着社会发展,农民像过去那样从事辛苦的人力作业意愿大大减退,农民不愿意干重活了。所有这些预示着我国农业正在走向一个新的时代。  新时代现代农业发展...
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