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一边是政府“钱袋子”捉襟见肘,一边是旺盛的补短板促升级基建投资需求,如何破解这一难题?近日,相关专家在接受本报记者采访时表示,片区开发类PPP项目或可成为融合“新旧基建”的有效手段,应着重把握好“积极”和“规范”两个方面,探寻规范、可行的商业模式,以体制创新引领片区开发类PPP项目破局。


从“积极”和“规范”两个方面推动片区类PPP项目


片区开发以工业园区起步,伴随改革开放进程逐步形成多类型、全体系的园区体系,走出了一条产业集聚、产业链集聚、产业集群、产城融合的道路,在不同阶段,其土地开发、产业定位、园区管理、社会管理等方面的要求各不相同。


财政部日前发布的数据显示,截至2021年1月,财政部PPP综合信息平台项目部公布的PPP项目累计入库10034个,投资额15.5万亿元,其中城镇综合开发类项目近623个,占总投资需求的6.2%。


“无论从地方政府的角度还是从经济发展的角度来看,都希望能够快速推动片区类项目,以满足地方发展需要。”财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲认为,片区开发具有投资规模大、合作周期长、多部门协作、多项目捆绑、交易结构复杂等特点,对政府和社会资本方的能力要求高。在推进片区类PPP项目时,应把握好“积极”和“规范”两个方面,探寻规范、可行的商业模式,科学合理界定公共服务边界、运作方式、回报机制等。要坚持PPP核心理念,围绕公共服务,杜绝变相融资,确保依法合规,建立统一、规范、公开、透明的PPP市场,实现政府、市场、公众多方共赢。


谈及如何解决片区开发类PPP项目的法律问题时,北京市国浩律师事务所执行合伙人王卫东表示,片区开发类PPP项目中核心的法律问题是权利设定及权利来源。首先,要明确行政权力和民事权利的边界,也就是政府要区分清楚哪些权利可以授予社会资本去行使,哪些权力是不能让渡以确保公平正义的。其次,要明确社会资本方通过协议获得的是经营权、管理权,还是两权的结合。经营权可以获得收益,管理权不能获得收益。最后,要明确政府授权给社会资本时,社会资本要求的排他权到底是经营权的排他,还是管理权的排他,不能笼统地将片区的排他权授予社会资本。


以体制创新引领片区开发类PPP项目破局


片区开发投资规模大、关注度高、影响面广,开发成功与否,体制创新尤为重要。


“成功的片区开发的体制创新一定是建立在现状分析、重大问题研究论证、发展目标设定,以及重大任务和重大项目谋划的基础之上的。”浙江省杭州市委市政府咨询委员会特约研究员符文伟认为,成功的片区开发一定是有宏观决策、有各类规划支撑、有重大项目引领、有考核监督、有绩效评价的。一是从宏观政策的层面看,片区开发要契合新型城镇化的要求,与国土空间规划、经济社会发展规划、产业发展规划相适应。二是从投融资政策的层面看,片区开发受平台公司转型的影响,受融资监管政策的影响,要符合《政府投资条例》和预算法等法律法规的要求。三是片区开发要因地制宜。所在区域、经济财政能力、政府管理水平、产业发展阶段和营商环境不同,市场的响应度也会不同。


破解片区类PPP项目的难点


所谓片区类PPP项目,一般是指包括土地一二级开发、配套基础设施和公共服务设施的投资、建设、运营,以及相关的产业引入服务等内容。


“此类项目投资规模巨大,项目合作范围复杂,子项目数量众多,在建设内容、规模、投资额上都有较大的不确定性。”北京财指南咨询有限公司总经理徐向东建议,鼓励具有投资、建设、运营能力的社会资本共同组成联合体参与此类项目,在具体交易结构设计之时,应避免重建设、轻运营或弱运营的合作模式。同时,考虑加大此类项目经营性内容,加强项目投入产出平衡论证。绩效考核要以产业导入和服务为重点内容,考虑项目的分期实施进度,从产业培育、发展和提升三个阶段建立对社会资本方提高项目运营效率的有效激励和约束机制。


北京中伦律师事务所合伙人周兰萍则从PPP与非PPP模式组合运用方面提出了建议。她认为,在相关竞争性环节中,可以探索附带有利于区域产城一体化发展的招标条件或合并招标等方式,加大区域开发过程中所涉多种公共资源要素配置环节的整合和集成程度,使得更具开发运营集成能力的综合投资运营商能够充分施展其多方面的复合能力,为政府减负。在区域内商业设施经营收益反哺公益设施投入方面,可结合项目需要,探索适时设立区域发展专项资金,将政府获得的区域发展增量收益按照预算法等相关要求进行管理,确保专项支出用于项目的后续滚动开发。


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